Atrapados en el regionalismo ¿Cómo funcionan las nuevas estrategias jurídicas de desintegración?

El Brexit y la renegociación del NAFTA calentaron los debates sobre cómo los acuerdos regionales afectan al libre comercio y sobre la determinación de las consecuencias de su desintegración.

En el comercio internacional, la conquista de mercados se mide preliminarmente en cantidad y volumen de compras transfronterizas de empresas, siempre considerando la dinámica de la libre circulación de sus negocios. Cuando las compañías multinacionales ven potencial en un mercado extranjero buscan transferir inmediatamente sus operaciones e invertir en adquirir empresas en ese lugar. Hoy en día por ejemplo, el offshoring de una planta automotriz entera de China a Mexico demora tan sólo seis meses.

El desarrollo regional de la integración de estas estructuras de negocios se estabiliza progresivamente mediante un marco regulatorio para la determinación de reglas supuestamente promotoras de la cooperación y de la unión económicas. En muchos casos lamentablemente, el objetivo libre circulatorio contenido en esas normas regionales se desarticula frente al desafío del paso del tiempo novando o prorrogando permanentemente obligaciones y compromisos adquiridos por o impuestos a los estados miembros.

Calcular al detalle los esfuerzos y los costos que los estados miembros pretenden comprometer para armar y navegar el bote regional es casi imposible. Es necesario vivir la integración para comprender sus efectos. Las estrategias jurídicas de desintegración que funcionan como válvulas de escape del regionalismo han perdido su imagen negativa para transformarse en verdaderas herramientas del proceso.

Coyunturas que generan desintegración. Si un mecanismo de expansión y conquista de mercados se revierte, por causa de una crisis económica o de un aumento de la fiscalidad o simplemente porque los costos operativos cambian, entonces las empresas que invirtieron y se instalaron, venden sus activos para  mudarse a otro país. Las reglas de reconocimiento de títulos profesionales facilitan la circulación temporal de los técnicos para evitar demoras en capacitación, formación y preparación de los profesionales necesarios para concretar estas mudanzas constantes de las empresas. Son profesiones nuevas e interdisciplinarias, dedicadas a desintegrar e integrar procesos globalizados de desarrollo de estructuras empresariales.

Estos vaivenes económicos y financieros cargan fuertes componentes políticos también, pero dan muestra de un singular dinamismo de una libertad global de inversión estructural que los países muchas veces no saben controlar y sobre regulan.

Este tipo de oscilaciones no son aisladas, sino que funcionan y se reiteran dentro de muy diversos contextos de la política económica. A ellas se contrapone la lentitud de los procesos de integración regional que no alcanzan a entender esta dinámica moderna del comercio internacional. Habría entonces que tenerle demasiada paciencia a la promesa de alcanzar una integración económica regional estable o razonablemente completa.

Atrapados en la eterna promesa de la Integración regional. Las promesas políticas son siempre incompletas. Ya en la era del comercio digital global, ni los individuos ni las empresas tienen voluntad para soportar los costos de una semejante tarea de coordinación regional. Prefieren operar ágilmente en el marco global de sus libertades comerciales. En el comercio internacional, la agilidad no es sinónimo de volatilidad financiera sino de rentabilidad programada. 

Mientras la integración regional constituye un proceso multidimensional de construccion juridica, economica y politica que tiene por finalidad fundamental ocuparse de estabilizar esos vaivenes del comercio internacional para intentar limar barreras y coyunturas entre países generalmente vecinos, los actores del comercio quieren aprovechar las coyunturas y oportunidades ofrecidas por las aperturas de mercado sin muchas veces pensar en integrarlas.

El factor jurídico de la integración regional es el que en definitiva, no acompaña las necesidades reales de integración económica. La mera promesa de un proceso jurídico de coordinación económica y política para eliminar barreras comerciales, aranceles, tomando decisiones políticas que fortalezcan la identidad regional, supuestamente garantizando estabilidad y seguridad, parece eterna comparada a la imperdible chance de crear constantemente nuevos nichos de mercado. 

Desvíos negativos de la integración.  Si bien también existe una visión más moderna del derecho de la integración regional, que incorpora a los tradicionales principios anotados, la búsqueda de la maximización de los beneficios para todos los participantes y la promoción del desarrollo sostenible, ésta no genera la suficiente confianza para asegurar una construcción regional de un mercado con igualdad de aprovechamiento de sus nichos. Los estados miembros siempre compiten y los actores del comercio global prefieren asumir que los bloques regionales surgidos de la integración económica no son un ejemplo garantizado de convergencia.

En ese contexto se crean desviaciones jurídicas del derecho de la integración regional, incubadas precisamente por la naturaleza preferencial de sus reglas. Por ejemplo, al desarrollo regional se le contraponen los costos de la no liberación comercial con estados que no son miembros. Asimismo, la inclusión de medidas no discriminatorias regionales como por ejemplo las que regulan los subsidios y las políticas de competencia crean un derrame negativo de sobreregulación económica que afectan el comercio extrazona.        

Emergen así, una serie de estrategias de desintegración regional, con el objetivo de limitar o corregir el proceso de coordinación más allá de su efectividad simplemente porque la promesa de una integración estable no se cumple a tiempo.

Desintegración válida como herramienta jurídica. Hemos destacado que los procesos de integración regional son imperfectos porque nunca se concluyen. Precisamente de esta premisa surge la desintegración como estrategia jurídica. Las negociaciones comerciales entre países son lentas y complejas, el dinamismo no es una característica muy común en las democracias modernas. Por ello, negociar internacionalmente con los países no democráticos, fascina con espejismos de agilidad política y poder de decisión, descontando por cierto el autoritarismo y el sufrimiento que causan.

El regionalismo apuesta por la felicidad de sus individuos. Si la integración regional exige una paternal paciencia con un proceso de coordinación que no madura como se espera, jugarle en cambio a su desintegración jurídica implica administrar una relevante dosis de oportunismo, con conocimiento de las fragilidades vecinas y aprovechamiento de las diferencias económicas y jurídicas que los actores del comercio acostumbran explotar. De esta manera, la desintegración también aporta su contrapeso de felicidad.

La disparidad de desarrollo económico de los países miembros suele influenciar también de manera considerable. Sus aspiraciones son muy variadas incluyendo por ejemplo, ingresar a una unión aduanera, salir de ella, reformar estructuras poco pragmáticas, alterar los mecanismos decisorios, o discordar con reglamentaciones y resoluciones de controversias.

Desintegrar jurídicamente una estructura de compromisos de coordinación internacional no importa rebelarse contra el regionalismo. Se trata de una estrategia clave, muchas veces implementada para poder avanzar correctamente con negociaciones multilaterales marcando los límites a la eterna promesa de la integración regional.

Regionalismo vs. multilateralismo, un conflicto archivado. Se observa también un desvío importante de los acuerdos regionales de integración hacia la discriminacion entre sectores económicos. En nuestra opinión, multilateralismo y regionalismo no constituyen fuerzas enfrentadas sino que históricamente el regionalismo es una consecuencia de la profundización del multilateralismo originariamente forjado por la Organización Mundial de Comercio (OMC). 

El método progresivo del regionalismo hace creer en una necesidad de proliferación normativa integracionista. De esta proliferación se comprueban excesos regulatorios, demostrados por la falta de ejecutoriedad de esas normas, que acaban discriminando a los actores del comercio internacional.

El multilateralismo mantiene a su vez, un ecosistema de complejidades jurídicas para avanzar que el regionalismo intenta resolver. En contraste, los mecanismos multilaterales de solución de controversias como el de la OMC, asisten también a los procesos de regionalización.

Satisfacer esa ambición integracionista genera corpulentas barreras regionales externas que interfieren con la libertad comercial de los países miembros con la extrazona. Conlleva inclusive, a ampliar el regionalismo con contenido normativo político y no comercial, adoptando estándares regionales, tocando cuestiones de seguridad nacional que acaban imponiendo principios discriminatorios de difícil solución. La discusión entre multilateralismo y regionalismo ha perdido interés, porque lo único que importa analizar es el péndulo de las estrategias jurídicas de integración y de desintegración.

Tres dimensiones de desintegración jurídica para tres niveles de regionalismo. La ruptura o disolución de estructuras, procesos o sistemas jurídicos representa un fenómeno de tres dimensiones con implicancias en la gobernanza, la justicia y la cooperación internacionales. La primera puede ocurrir cuando ya no son efectivas o han perdido la relevancia para la cual fueron construidas debido a una pérdida de confianza de los estados miembros. La segunda puede generar conflictos judiciales o políticos significativos capaces de desafiar sus principios y compromisos. Y la tercera aparece cuando los miembros de dichas estructuras pueden desafiarlas frontalmente impactando la estabilidad regional.

Para analizar los mecanismos jurídicos de desintegración, se tiene en consideración el nivel de integración comprometido, representado básicamente en tres niveles de acuerdos posibles. En un primer nivel básico de integración, se consideran las tarifas de las mercaderías, las de la agricultura, las tasas de exportación comunes y la simplificación aduanera. En un segundo nivel de compromiso, se agregan a las del primer nivel un régimen de competencia, de ayudas de estado, antidumping, medidas compensatorias, propiedad intelectual específico (TRIPS), empresas del estado, barreras técnicas, servicios, medidas sanitarias y fitosanitarias y movimiento de capitales. En el tercer nivel más completo, se agregan reglas comunitarias de compras gubernamentales, se completa la propiedad intelectual regional, las inversiones, el régimen medioambiental y las medidas de liberacion de las inversiones.La desintegracion legal se aplica funcionalmente, desregulando por niveles, dependiendo de la dimension desregulatoria pretendida o que se procure resolver.

La máxima que pregona que a mayor profundidad jurídica del acuerdo regional se alcanza un mayor volumen de comercio regional no siempre se verifica. La profundidad regulatoria de un acuerdo tampoco se mide en cantidad de reglas sino en base a su ejecutoriedad, influenciada por las variables de alcance comercial de los objetivos, por el tiempo de ejecución por país y por los intervalos políticos de (des)confianza en la integración.    

Impacto de la desintegración jurídica. La integración comercial se mantiene como una forma válida de crecimiento regional apoyada por el desarrollo tecnológico y la innovación. No obstante, como toda medicina, hay que aprender a dosificarla.

Económicamente, los efectos positivos de integrar estados asimétricamente desarrollados se aseguran compartiendo la tecnología y las posibilidades de innovación.En la actualidad, este modelo es el más eficiente para medir las asimetrías porque ofrece mayor precisión que calcular volúmenes del comercio intra regional. Permite eficientemente analizar el potencial de cada estado miembro en un mercado globalizado y en particular, digitalizado.

Estadísticamente, se recurre siempre al modelo gravitacional para calcular el impacto de la desintegración. Se trata de una herramienta tradicional de principios de los años setenta fundada en una relación empírica entre el tamaño económico de un país y el volumen de su comercio exterior. El método considera los flujos comerciales frente a las barreras externas comparados con el comercio regional desarancelado.

El estudio de algunos procesos de integración como el Mercosur por ejemplo, muestran que no existe una gran diferencia de flujos comerciales con o sin la estructura jurídica de un bloque regional. Asimismo, la baja cantidad de acuerdos de preferencias celebrados con otros bloques o terceros países demuestra una rigidez jurídica integracionista regional.

A pesar de que muchos autores lo interpretan como un problema político, todas las deficiencias analíticas del impacto sobre estas asimetrías decantan en el ámbito regulatorio. Nótese que la incompatibilidad política nacional es moneda corriente  en el regionalismo. Lo interesante aquí es observar si la desintegración impacta generando oportunidades o si solo amenaza la integración regional, para concluir sobre lo estratégico de administrar los mecanismos jurídicos de desintegración.

Utilidad de la desintegración. Partiendo de la base de que a todas luces, resulta eficiente desintegrar lo que no es ejecutoriable, resta discutir sobre la efectividad de lo exigible para comprender la utilidad de la desintegración jurídica regional. En efecto, lo que no se puede exigir entre los estados miembros ya fuere por defecto de internalización de los estados o simplemente por un cuestionado exceso regulatorio regional o por un mera postergación política de aceptarlo, merece desintegrarse para garantizar la eficiencia normativa.

La ineficiencia regulatoria regional no se justifica tampoco en las desigualdades económicas entre los países. Resulta también erróneo cargar las deficiencias regulatorias regionales con asimetrías de desarrollo económico.  Ambos argumentos económicos chocan con el concepto mismo de integración regional porque el rol del derecho de la integración es precisamente, el de potenciar la unión y el desarrollo comerciales en la diversidad económica.

La desintegración jurídica en cambio, se concentra sobre la conservación de las asimetrías de desarrollo mal o no integradas. De la misma manera que a nivel nacional, los estados provinciales o federalizados defienden intereses puntuales no integrables nacionalmente, los estados miembros en un proceso de regionalización deben proteger ciertas áreas de los desvíos de la integración, porque pierden más de lo que ganan al integrarlas. Esta función es más compleja que la de regular la integración.

Sin embargo, lo que se explica claramente desde un enfoque económico, no siempre se ve igual desde el derecho. El Brexit demostró por ejemplo, que la teoría económica de la integración regional europea carece de un análisis profundo de las mecánicas de desintegración. Ello se debe a que la integración regional siempre tuvo una imagen positiva como si se tratase de un proceso irreversible, mientras que la desintegración representaba lo no deseable, concebida como una deficiencia jurídica en vez de ser analizada como una serie estrategias para agilizar el comercio y movilizar inversiones.

Las estrategias jurídicas de desintegración abren diferentes escenarios tanto en lo que se refiere al grado de liberalización normativa intrazona – que llamamos de desregulación con reintegración- como a los nuevos mercados por conquistar con o sin apoyo del regionalismo.

El concepto de neofuncionalismo jurídico. Estudiado inicialmente para fomentar la funcionalidad de la integración regional, se funda en la delegación reglamentaria comunitaria por encima de la legislación nacional. La sinergia de esta delegación deja residuos, colocando determinados sectores comerciales directamente bajo control regulatorio comunitario o creando presiones de autoridad regulatoria sobre la tributación, sobre los salarios o las tasas de cambio por ejemplo. La delegación de facultades también se confunde con un cambio de lealtades legislativas, en beneficio soberano de un nuevo centro institucional comunitario.

El neofuncionalismo responde esta vez forjando la desintegración jurídica:

• Cuando los beneficios de la integración no se distribuyen equitativamente entre las sociedades supuestamente integradas;

• Porque no asigna preponderancia a los expertos en integración, sino que valoriza la heterogeneidad entre los estados miembros frente a las autoridades regionales;

• Si el proceso de integración regional carece de gradualismo y los estados miembros no respetan sus normas, su ejecutoriedad pierde vigor negociando postergaciones constantes;

• La integración regional genera ineludiblemente conflictos entre los estados miembros que son resueltos mediante instituciones comunitarias de solución de controversias.  La desintegración de estos mecanismos evita esos conflictos, permite la expresión de una mayor diversidad de opiniones y de jurisdicciones para resolverlos.

Equilibristas del derecho internacional privado El concepto de competitividad internacional es muy frecuentemente invocado aunque existan divergencias para definirlo. Si se lo mide como una habilidad de hacer crecer el PIB o de mejorar objetivos o el nivel de vida para los ciudadanos, representados en el aumento de sus ingresos, la desintegración regional puede cooperar como un mecanismo para incrementar la producción local de bienes que en una región se hubieran importado de otro estado miembro.

La desintegración jurídica tiene efectos dinámicos como limitar regulatoriamente el desarrollo de las economías de escala del regionalismo. Puede corregir los efectos adversos de la competencia regional imponiendo aranceles temporales para administrar niveles de competencia en un mercado.

La desintegración jurídica corrige la fuga de inversiones intra zonas sin restringirla. Evita los desequilibrios de poder financiero entre estados fuertes y estados débiles dentro de una región. Genera asimismo, un marco regional desregulado que habilita la salida parcial o total de estados miembros reduciendo las controversias entre los estados y dando una mayor opción jurisdiccional internacional para resolver conflictos futuros.

Se trata de un sistema jurídico de válvulas de escape diseñado para evitar las eternas prórrogas de las intimaciones a los estados miembros a cumplir con resoluciones o parámetros normativos comunitarios que objetivamente no pueden cumplir. Dichas válvulas no importan un salto al vacío, sino la aplicación a conciencia del derecho internacional privado y de los principios del multilateralismo.

Finalmente, la desintegración incrementa la cooperación tecnológica en términos más igualitarios mediante la creación de contratos o acuerdos para la internacionalización de las empresas aplicando los puntos de contacto tradicionales en vez de recurrir al derecho de la integración.

En suma, si el mito del regionalismo irreversible no ha mejorado la competitividad internacional ni la calidad de vida como se esperaba, es hora de estudiar jurídicamente las estrategias de desintegración no sólo como correctoras de ese proceso sino como un mecanismo autónomo de contrapeso capaz de desarrollar modelos distintos de relacionamiento multilateral.